HHCR-2016-00008

怀政发〔2016〕11号

怀化市人民政府

关于印发《怀化市城市公立医院综合改革试点实施方案》的通知

各县市区人民政府，市直机关各单位：

现将《怀化市城市公立医院综合改革试点实施方案》印发给你们，请认真组织实施。

怀化市人民政府

2016年10月11日

怀化市城市公立医院综合改革试点实施方案

2016年，怀化市被确定为第四批城市公立医院综合改革国家联系试点城市。为积极稳妥推进改革试点工作，根据《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）、《湖南省人民政府关于印发湖南省深化医药卫生体制综合改革试点方案的通知》（湘政发〔2016〕12号）等文件精神，结合我市实际，特制定如下方案。

一、基本原则

（一）突出政府主导，协调各方参与。按照政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开的要求，强化政府在基本医疗卫生制度中的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任。注重发挥市场机制作用，补短板、调结构，合理引导和科学保障百姓就医需求。

（二）突出改革联动，注重统筹推进。推进医疗、医保、医药联动，更加注重改革的系统性、整体性和协同性。推进区域联动，更加强化市属、县属等医疗卫生机构综合改革、协调发展。推进上下联动，构建公立医院与基层医疗卫生机构分工协作机制。推进内外联动，将外部政策调整与医院能力建设、管理服务完善相结合。

（三）突出机制创新，力求重点突破。以百姓需求为导向，以方便、快捷服务为目标，重点推进管理体制、补偿机制、价格机制、药品采购、人事编制、绩效分配、医保制度、监管机制等方面改革，降低医疗成本，控制医疗费用不合理增长，努力提高医疗卫生服务的社会满意度。

二、主要目标

通过城市公立医院综合改革，破除以药补医机制，逐步建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院良性运行新机制。到2017年，公立医院各项新机制稳定运行，改革效果初步显现，分级诊疗取得一定成效，中西医协调发展，城乡居民医保统一规范运行，药品供应保障机制更加有效，医疗服务和药品价格趋于合理，信息化网络体系建设得到优化提升，医疗服务效率和管理水平明显提高，政府卫生投入合理有效增加，群众就医费用负担明显减轻。到2020年，符合怀化实际的基本医疗卫生制度和医药卫生服务管理新机制全面运行，系统化医疗保障体系、多元化城乡医疗服务体系、均等化公共卫生服务体系、规范化药品供应保障体系、法制化医疗卫生监管体系全面建立。

三、实施范围

全市辖区内9所政府举办的二级以上公立医院及自主参加改革的其他1所医院（名单见附件1）。

四、主要任务

（一）改革公立医院管理体制。

1.建立高效的政府办医体制。加强公立医院治理体系和治理能力建设，实行政事分开，政府从直接管理公立医院转为行业管理。组建公立医院管理委员会，由市人民政府负责人牵头，政府有关部门、部分人大代表和政协委员，以及其他利益相关方组成，履行政府办医职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等，管理委员会办公室设在市卫生计生部门，承担管理委员会日常工作，负责对公立医院的监管。（牵头单位：市卫生计生委，配合单位：市委组织部、市人力资源社会保障局、市编办、市财政局、市发改委等）

2.建立现代医院管理制度。完善公立医院法人治理结构和治理机制，落实公立医院人事管理、内部分配、运营管理等自主权。采取有效形式建立公立医院内部决策和制约机制，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行。落实院务公开，发挥职工代表大会职能，强化民主管理。严格医院财务会计制度，加强医院预算收支和成本管理，对医院经济运行和财务活动进行会计监督。健全院长选拔任用制度，鼓励实行院长聘任制，突出专业化管理能力，推进职业化建设。实行院长任期目标责任考核和问责制。（牵头单位：市卫生计生委，配合单位：市委组织部、市编办、市人力资源社会保障局、市财政局、市发改委、市总工会等）

（二）建立公立医院运行新机制。

3.建立以公益性为核心的考核评价机制。建立以公益性为导向的考核评价指标体系，突出功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标，定期组织公立医院绩效考核，考核结果向社会公开，并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩。公立医院负责内部的考核与奖惩，突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术难度和患者满意度，将考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、表彰奖励、个人薪酬挂钩。采取定性与定量相结合、年度与日常考核相结合的方式对院长进行全面考核，考核结果与院长年薪和医院工资总额挂钩，促使院长切实履行职责。（牵头单位：市人力资源社会保障局，配合单位：市委组织部、市财政局、市卫生计生委等）

4.完善多方监管机制。加强卫生计生行政部门医疗服务监管职能，统一规划、统一准入、统一监管，建立属地化、全行业管理体制。加强医疗安全和质量管理，以及对医疗机构和医务人员用药、检查、高值耗材使用等行为的监督，实现全程和实时监控。在公立医院实行总会计师制度，总会计师由医院管理委员会委派。实施内部和外部审计制度，并向社会公开。发挥人大、监察、审计机关以及社会层面的监督作用。（牵头单位：市卫生计生委，配合单位：市人力资源社会保障局、市财政局、市发改委、市审计局、市委组织部等）

5.理顺医疗服务价格。在保证公立医院良性运行、医保基金可承受、群众负担不增加的前提下，按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，出台公立医院医疗服务价格改革方案。在取消药品加成的同时，降低大型医用设备检查治疗价格，在科学测算的基础上，合理调整提升诊疗、手术、护理、床位、中医、精神、儿科服务等体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格。逐步理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制，原则上三至五年调整一次医疗服务价格。采取有效措施挤压药品和耗材虚高价格，为调整医疗服务价格留出空间。医疗服务价格调整要与医保支付、分级诊疗等政策相互衔接。调整后的医疗服务收费按规定纳入城乡居民医保统筹报销范围。改变公立医院收入结构，提高业务收入中技术劳务性收入的比重，降低药品和卫生材料收入的比重，确保公立医院良性运行和发展。力争2017年公立医院药占比（不含中药饮片）降到30％左右，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下，人员经费支出占业务支出比重逐步提高到40%以上。（牵头单位：市发改委，配合单位：市卫生计生委、市人力资源社会保障局、市财政局等）

6.落实政府主导的投入机制。加大对公立医院的投入，财政对公立医院基本建设及大型设备购置、重点专科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损、承担公共卫生任务和突发事件紧急救治、支边支农等公共服务予以保障。落实对中医、妇幼保健、精神、肿瘤防治、老年病、康复等专科医院的投入倾斜政策，对市中医医院等相关医疗机构以相关专项进行扶持。严禁公立医院自行举债建设和举债购置大型医用设备。对未经批准自行超规模、超标准和举债建设的公立医院，将严肃追究医院主要负责人的责任。对城市公立医院2016年前的历史债务进行分类审核、认定，积极支持医院化解债务。（牵头单位：市财政局，配合单位：市委组织部、市人力资源社会保障局、市卫生计生委、市发改委、市民政局等）

（三）建立药品供应保障规范运行机制。

7.取消药品加成政策。巩固基本药物制度，在县级公立医院全面取消药品加成的基础上，2016年10月全市所有城市公立医院实行药品零差率销售（中药饮片除外）。公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助改为服务收费和政府补助，按照80%通过调整医疗服务价格弥补，20%通过政府加大投入和医院加强核算、节约运行成本内部消化等方式解决。（牵头单位：市卫生计生委，配合单位：市财政局、市发改委、市食品药品监管局、市人力资源社会保障局等）

8.完善药品耗材采购机制。严格执行《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》（国办发〔2015〕7号），落实药品网上集中招标采购制度，鼓励支持本地企业参与竞标。坚持招采合一、量价挂钩、双信封制等原则，在省集中招标的基础上，逐步实行带量采购、合同管理。对用量不确定、企业不常生产的低廉价药品建立目录清单，由医疗机构网上自行采购，确保满足群众基本用药需求。全面开展医用耗材集中采购，各公立医疗机构采购高值医用耗材必须经省级集中招标，在保证质量的前提下鼓励采购国产高值医用耗材。低值医用耗材、检验试剂由市级集中招标后，各公立医疗机构带量采购，在保证质量的前提下鼓励采购本地企业生产的低值医用耗材、检验试剂。公立医疗机构所有的医用耗材不得自行标外采购。（牵头单位：市卫生计生委，配合单位：市人力资源社会保障局、市财政局、市食品药品监管局、市发改委、市经信委、市商务和粮食局等）

9.规范药品供应配送和监管机制。建立药品出厂价格信息可追溯机制，推行从生产到流通和从流通到医疗机构各开一次发票的“两票制”。药品原则上由中标企业自行委托药品经营企业配送或直接配送。提高药品配送企业集中度，减少流通环节，降低药品配送成本，提高基层特别是农村和边远地区药品配送到位率。对配送不及时、影响临床用药和拒绝提供偏远地区配送服务的企业限期整改，逾期不整改的取消其配送资格。强化短缺药品供应保障和预警，建立多部门会商联动机制，选择若干医院和基层医疗卫生机构作为短缺药品监测点，完善短缺药品信息报送制度。推动建立常态短缺药品储备制度。推进保障老年人、儿童基本用药工作。（牵头单位：市卫生计生委，配合单位：市商务和粮食局、市食品药品监管局等）

（四）改革城乡医保运行机制。

10.整合城乡居民基本医保制度。整合城镇居民医保与新农合制度政策，实行“六统一”，即统一覆盖范围、统一筹资政策、统一保障待遇、统一医保目录、统一定点管理、统一基金管理。整合城镇职工医保、城镇居民医保和新农合经办机构，成立相对独立的医保基金管理中心，承担基金管理、药品采购、价格谈判等综合职能，实现招采合一、量价挂钩，并发挥对医疗机构的激励约束作用。提高统筹层次，围绕统一待遇政策、基金管理、信息系统和就医结算等重点，稳步推进城乡医保制度市级统筹。逐步完善老年医养结合模式，将“医养结合”重点项目逐步纳入医保统筹。（牵头单位：市人力资源社会保障局，配合单位：市卫生计生委、市发改委、市编办、市财政局等）

11.改革医保支付方式。结合医疗保险基金预算管理和居民健康卡的应用，全面推行医保付费总额控制，强化涵盖居民全生命周期医疗费用监管。推行以按病种付费为主，总额预付、按人头付费、按服务单元相结合的复合型付费方式。探索开展按疾病诊断相关组（DRGs）付费和基层医疗卫生机构慢性病患者按人头打包付费。配合按病种付费，推进加强临床路径管理，建立适宜的临床路径、处方集和诊疗规范。建立健全医保经办机构与医疗机构及药品供应商的谈判协商机制与责任共担机制，控制医疗费用不合理增长。（牵头单位：市人力资源社会保障局，配合单位：市卫生计生委、市财政局、市医改办等）

（五）建立符合医疗卫生行业特点的人事薪酬制度。

12.深化编制和人事管理制度改革。改革编制管理方式。打破现行公立医院编制管理限制，结合医疗卫生行业实际，充分考虑社会需求、事业发展和队伍建设等因素，根据省制定的医疗卫生事业单位机构编制标准，合理核定人员编制总额，结合已核定的床位数基准，在试点的基础上，逐步推进编制备案制。全面推行聘用制度和岗位管理制度。以核定的编制总量为基础，建立按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理的新机制，由身份管理向岗位管理转变。落实公立医院用人自主权。对医院急需的高层次人才和紧缺人才，可按规定程序在履行编制核准和经报市人力资源社会保障部门批准后，采取直接考核的方式公开聘用。（牵头单位：市编办、市人力资源社会保障局，配合单位：市卫生计生委、市财政局等）

13.合理确定医务人员薪酬水平。研究制订符合医疗卫生行业特点的公立医院人员薪酬改革方案，逐步提高人员经费支出占业务支出的比重。在充分体现医务人员技术劳务价值的前提下，合理确定医务人员收入水平，建立动态调整机制。在核定的绩效工资总量内，探索医务人员目标年薪制、协议工资制、项目工资制等灵活多样的分配办法，将医务人员工资收入与医疗服务技术水平、质量、数量、成本控制、病人满意度等考核结果挂钩。制订科学的绩效工资制度，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜，做到多劳多得、优绩优酬。试行院长年薪制。特聘专家可实行年薪制，年薪由医院确定，报医院管理委员会备案。（牵头单位：市人力资源社会保障局，配合单位：市卫生计生委、市财政局、市总工会等）

（六）建立以家庭医生签约服务为切入点的分级诊疗制度。

14.完善分级诊疗服务体系。明确各级医疗机构功能定位。三级医院主要承担急危重症和疑难病诊疗；县级及二级医院主要承担常见病、多发病诊疗、急危重症抢救和部分疑难病治疗；基层医疗卫生机构主要承担一般常见病、多发病诊疗和疑难病转诊，以及诊断明确、病情稳定的慢性病延续服务（康复、护理服务）。提高基层医疗卫生服务能力，全面实施社区卫生服务提升工程，采取公建民营、政府补助等方式，支持村卫生室房屋建设和设备购置。（牵头单位：市卫生计生委，配合单位：市发改委、市财政局、市民政局等）

15.逐步建立分级诊疗制度。构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。建立城市公立医院和社区卫生服务机构的互动管理模式，推动城市公立医院门诊向基层延伸，以家庭医生签约服务为切入点，切实为群众提供优质服务。城市公立医院要设立全科医学科室，对经基层和全科医生预约或转诊的患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。强化分级诊疗责任，完善双向转诊程序，畅通患者向下转诊渠道。推进急慢分治格局的形成，加强基层医疗卫生机构与公立医院药品采购和使用的有效衔接。（牵头单位：市卫生计生委，配合单位：市人力资源社会保障局、市民政局、各级医疗卫生机构等）

16.发挥医保政策的保障作用。提高基本医疗保障水平，在基金可控范围内，缩小政策范围内支付比例与实际住院费用支付比例间的差距。完善城乡居民医保门诊统筹。将符合条件的医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术，以及精神和心理方面的专科治疗，按规定程序纳入湖南省药品、诊疗目录后，再按政策予以报销。鼓励提供和使用中医药服务。实施医院周转金制度，医保经办机构提前按月预付一定比例的医保费用给定点医院，并将医保费用在次月底进行结算拨付至医疗机构，保证医院资金正常周转。完善不同级别医疗机构的医保差异化支付政策，医疗机构级别越低医保基金起付标准越低、报销比例越高，对符合规定的转诊住院患者可以连续计算起付线。（牵头单位：市人力资源社会保障局，配合单位：市卫生计生委、市财政局、市医改办等）

（七）加快“智慧医疗”健康服务体系建设。

17.推进“智慧医疗”信息平台建设和应用。基于大数据和云计算技术，按照“互联网+”模式，建立怀化“智慧医疗”信息平台，整合全员人口信息、电子健康档案、电子病历三大数据库资源，实现医疗卫生机构和政府相关职能部门信息互联互通，推进公共卫生、计划生育、医疗服务、医疗保障、药品管理和综合管理等六大应用系统业务协同。不断完善平台的远程医疗系统、分级诊疗制度、城乡居民健康信息共享以及综合监管等功能体系建设，加快推进“智慧医疗”信息平台的基础建设和实际应用。推进每个居民有一份电子化的健康档案和一张智能健康卡的健康服务建设，建立以居民健康卡为基础的涵盖居民全生命周期健康服务和医疗费用结算新机制。（牵头单位：市卫生计生委，配合单位：市发改委、市财政局、市人力资源社会保障局、市经信委、市电子政务办等）

18.推进“互联网+”健康产业发展。依托怀化信息产业基础，鼓励医疗机构与互联网企业合作，大力发展基于信息支持的、社会化的居家医疗、健康管理、康复护理、远程医疗等健康服务。支持推动“智慧医疗”、“智慧医保”、“智慧养老”等信息软件产品创新研发和规模应用。推动医疗服务、医药产业、健康医养与“互联网+”的融合度，促进健康产业产学研协调发展。（牵头单位：市卫生计生委，配合单位：市发改委、市财政局、市人力资源社会保障局、市经信委、市商务和粮食局、市民政局、市电子政务办等）

（八）统筹推进相关领域综合改革。

19.优化公立医院规划布局。加快建设五省边区区域性医疗卫生中心。按照国家医疗卫生服务体系规划要求，合理确定市、县级公立医院数量、规模和功能定位，优化调整公立医院布局结构。县级原则上设一个县办综合性医院和一个中医医院，市级按人口规模合理设置市办和省办综合性医院（含中医医院）以及各类专科医院。严格控制公立医院床位规模、建设标准和大型医用设备配备，对超出规模标准的公立医院，采取综合措施，逐步压减床位。公立医院优先配置国产医用设备。严格控制和规范超越公立医院功能定位或疗效不明确、费用高昂的医疗技术、大型医用设备的引进和应用。按公立医院功能定位需求，加大重点专科、人才培养等力度，提高医疗服务综合水平和能力。县级公立医院取消特需医疗服务，城市公立医院提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。（牵头单位：市卫生计生委，配合单位：市发改委、市财政局、市人力资源社会保障局等）

20.鼓励社会力量参与改革。充分利用国家对医疗卫生事业建设发展的土地、投融资、财税、价格、产业等方面的支持政策，吸引社会资本创新投融资方式，加快全市医疗卫生服务体系建设。在公立医疗资源富余的中心城区，鼓励部分二级医院通过改制、整合、转型等多种途径改造为社区卫生服务机构、老年护理和康复医院等，破解城区的基层医疗卫生资源配置不足难题。（牵头单位：市发改委，配合单位：市卫生计生委、市财政局、市人力资源社会保障局、市民政局等）

21.不断强化中医药事业的协调发展。加大对中医药事业的投入，以城乡基层为重点加强中医医疗服务能力建设，进一步提高中医药服务的可及性。坚持医疗、保健、教育、科研、文化、产业“六位一体”的中医药联动发展模式，重点发展以健康养老、养生保健、慢病康复、健康旅游等业态为重点的中医药健康服务。创新中医医疗服务模式，推进多种方法综合干预，推动医疗服务从注重疾病治疗转向注重健康维护，发展治未病、康复等服务。加快推进中医药体系建设，全面振兴怀化中医药事业。（牵头单位：市卫生计生委，配合单位：市发改委、市经信委、市食品药品监管局、市教育局、市民政局等）

22.建立纵向医疗联合体。充分承接省部属医疗资源重点支持武陵山片区政策，中心城区以三级医院为龙头，与二级医院、社区卫生服务中心等基层医疗卫生机构建立城市医疗联合体。县域以县级公立医院为龙头，与乡镇卫生院建立县域医疗联合体。强化乡镇卫生院与村卫生室一体化管理。在医疗联合体内建立分工协作机制，通过技术骨干到基层医疗卫生机构轮岗、远程诊疗等多种行之有效的形式，推动优质医疗卫生资源优化整合、合理流动、下沉基层，引导患者在基层首诊、康复治疗。（牵头单位：市卫生计生委，配合单位：市人力资源社会保障局、市财政局、市发改委、市民政局等）

五、工作步骤

（一）启动阶段（2016年6-8月）。

开展《怀化市城市公立医院综合改革试点实施方案》等文件的起草、审核和上报工作；召开城市公立医院改革试点协调会议，成立领导机构和办事机构，分头落实相关综合改革任务，为城市公立医院综合改革实施做好准备。

（二）推进阶段（2016年8月底-2017年12月）。

1.2016年8月底前，组织开展医疗卫生资源配置情况调查，对试点公立医院资产、床位、编制、人员进行核实和登记，详细掌握医院改革前的医疗服务、绩效考核、收支和负债等情况，重点是以上年度的药品销售额为基数，对因取消药品加成政策减少的合理收入进行核实，在此基础上合理调整医疗服务价格。

2.2016年9月上旬，制定出台医疗服务价格调整、财政补偿、医保支付等相关改革配套文件。

3.2016年10月1日，所有试点医院正式启动以取消药品加成、同步实行调整后的医疗服务价格为标志的城市公立医院综合改革。

4.2016年11月-2017年12月，逐步实施其他各项综合改革措施，及时研究解决试点工作中出现的问题。

（三）完善阶段（2018年１月－3月底）。

对试点工作进行阶段性评估。

六、工作措施及要求

（一）加强组织领导。将城市公立医院综合改革试点作为当前深化医改的重中之重，加强组织领导、政策指导和督促推进。试点工作由市委全面深化改革领导小组统一领导，市医改领导小组负责统筹协调、督促推进。健全由市人民政府市长任组长、常务副市长和分管副市长任副组长的市医改领导小组，将医改涉及的医疗、医保、医药工作调整为一位市人民政府领导分管，领导小组办公室设在市卫生计生委，明确专人负责，从领导小组成员单位抽调专人联合办公。

（二）强化部门责任。各相关部门要明确改革的路线图、时间表，把握好改革重点任务、优先顺序、推进方式，做到科学测算、分类施策、分级指导。卫生计生部门负责牵头制定、组织实施分级诊疗制度政策等，实施城市公立医院综合改革试点的各项具体工作；编办负责牵头研究制定公立医院法人治理机制、编制管理改革相关政策等；发改部门负责牵头制定、组织实施取消药品加成后医疗技术服务价格调整的方案等；财政部门负责牵头制定、组织实施公立医院改革财政补偿方案等；人力资源社会保障部门负责牵头制定、组织实施医保政策调整配套方案和大病保险制度等；审计部门负责实施公立医院审计监督。

（三）落实主体责任。政府及公立医院为改革的主体，医院主要负责人为改革第一责任人。各试点医院要按照本方案要求，从医院实际出发，制定具体试点方案，报批后实施。实施方案要细化、实化、具体化，突出重点和关键环节，强调体制机制创新，充分调动医务人员改革积极性，激发内部活力，保证各项改革措施顺利推进。

（四）加强检查督导。将城市公立医院综合改革工作纳入绩效考核内容，建立督导、考核、评估、问责机制，督促各部门整体推进改革。相关部门要加强对城市公立医院综合改革试点工作的指导，制定改革效果评价指标体系。建立改革推进情况定期通报机制，对改革进展滞后、工作不力的予以通报并问责。

（五）注重宣传引导。大力宣传和解读改革的政策措施，及时解答和回应社会各界关注的热点问题。合理引导社会舆论和群众预期，形成尊医重卫、关爱患者的风气。做好医务人员的宣传动员工作，发掘和宣传先进典型，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性。凝聚共识、增强信心，为城市公立医院综合改革试点营造良好的社会环境和舆论氛围。

附件：1.怀化市城市公立医院综合改革实施医院名单.doc

     2.怀化市城市公立医院综合改革重点工作任务.doc